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大家好,小金来为大家解答以上的问题。行政体制改革的阻力，行政改革这个很多人还不知道,现在让我们一起来看看吧！ 1、行政改革是指政府为了适应社会环境，或 者高效公平地处理社会公共事务， 调整内部体 制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政 府与社会之间关系的过程。 2、 理解行政改革，应注意： （1）行政改革是个政治过程。 3、行政体制是政 治体制的组成部分，政治决定行政。 4、在西方发 达国家，行政也必须从属于国家政治的要求， 在我国政治与行政更是密不可分。 5、因此，行政 改革过程不是纯技术实施的过程， 政治的各种 因素决定了行政改革的复杂性。 6、 （2）行政改革的目的是为了适应社会环境， 提高行政效率，高效公平地处理社会公共事 务。 7、公共组织与社会环境是输出输入的关系， 两者必须保持动态平衡。 8、 行政改革以适应社会 环境为取向意味着公共组织必须适应社会变 迁，它的组织结构、规章制度和运行方式必须 随着社会变化而变化， 但行政改革不是消极地 适应社会环境的变化， 而是积极而高效地管理 社会公共事务。 9、行政改革要注意行政效率问 题， 同时又不能忽视社会公平和公众利益的实 现程度。 10、 （3） 行政改革必须改革内部体制和组织机构， 重新配置行政权力。 11、 行政改革要对行政权力体 制、 行政领导体制、 行政区划体制、 组织机构行政改革是指政府为了适应社会环境，或 者高效公平地处理社会公共事务， 调整内部体 制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政 府与社会之间关系的过程。 12、 理解行政改革，应注意： （1）行政改革是个政治过程。 13、行政体制是政 治体制的组成部分，政治决定行政。 14、在西方发 达国家，行政也必须从属于国家政治的要求， 在我国政治与行政更是密不可分。 15、因此，行政 改革过程不是纯技术实施的过程， 政治的各种 因素决定了行政改革的复杂性。 16、 （2）行政改革的目的是为了适应社会环境， 提高行政效率，高效公平地处理社会公共事 务。 17、公共组织与社会环境是输出输入的关系， 两者必须保持动态平衡。 18、 行政改革以适应社会 环境为取向意味着公共组织必须适应社会变 迁，它的组织结构、规章制度和运行方式必须 随着社会变化而变化， 但行政改革不是消极地 适应社会环境的变化， 而是积极而高效地管理 社会公共事务。 19、行政改革要注意行政效率问 题， 同时又不能忽视社会公平和公众利益的实 现程度。 20、 （3） 行政改革必须改革内部体制和组织机构， 重新配置行政权力。 21、 行政改革要对行政权力体 制、 行政领导体制、 行政区划体制、 组织机构。 本文到此分享完毕，希望对大家有所帮助。 一、思想阻力:深化行政体制改革第一重阻力 由于深受几千年封建思想以及新中国成立后高度集权体制的影响，再加上市场经济发育不充分，公民社会不成熟，民主法制建设滞后，这就使得当代中国文化中仍残存着传统保守文化思想，而这些传统保守文化思想往往与深化行政体制改革精神发生冲突，如传统保守人治思想赋予公共行政浓厚的主观色彩，强调根据人尤其领导人的经验、关系、情感、兴趣爱好来开展公共行政，而这恰恰与深化行政体制改革所倡导的依法行政精神发生冲突;传统保守集权思想主张将行政权力由社会、市场集中于政府，由下级集中于上级，由地方集中于中央，反对政府、社会、市场间均享权力，而这恰恰与深化行政体制改革所倡导的还权于社会、还权于市场、还权于公民、还权于下级的精神发生冲突;传统保守的“全能政府”思想认为政府是万能的，能承担一切公共服务职能，因而反对政府、企业组织、社会组织、公民共担公共服务职能，而这恰恰与深化行政体制改革所倡导的公共服务市场社会化精神发生冲突;传统保守的精英管理思想认为，公共行政管理需要非凡的才干和素质，而这只有那些受过良好教育、智力发达、道德高尚、能力突出的精英才具备，因而公共行政管理应由这些精英来承担，普通民众应排除在公共行政管理之外，而这恰恰与深化行政体制改革所倡导的普通民众广泛参与精神发生冲突。而正是上述这些冲突的存在，使得传统保守文化思想制约阻碍着深化行政体制改革的顺利进行。正如王劲松说，由于中国历史上长期经受着儒家文化思想的制约和集权政治的束缚，没有经历市场经济的全面洗礼、民主法制的充分锻炼以及逻辑发达、形式完备的科技文化的良好浸润，因而社会文化基础存在着先天的不足和保守文化思想，而这些传统保守文化思想所具有的与生俱来的优势使得各项体制改革的顺利开展存在不可低估的制约阻力［1］。 二、既得利益阻力:深化行政体制改革第二重阻力 深化行政体制改革势必涉及利益在不同利益主体间进行重调与分配，而这种重调与分配，由于受利益稀缺性以及不同利益主体能力、实力差异性的影响，无法保证利益被公平公正分配给所有不同利益主体，更不能保证所有利益主体只增加利益而不减少利益，也就是说，深化行政体制改革中的利益重调与分配必然会损害既得利益者利益，具体来说，主要体现在以下几个方面:一是部分政府部门利益阻力。政府部门从成立起就形成自身利益，并且这种利益伴随其终身，但有时部分政府部门利益并不总是与深化行政体制改革保持一致。也就是说，深化行政体制改革有时会冲击损害部分政府部门利益。例如深化行政体制改革既会使部分政府部门的部分职权下放给下级或转移给社会与市场，从而导致这些政府部门在政府与社会中的权威地位削弱或丧失，又会使部分政府部门在职能重调与整合中增加部分新职能，从而导致这些政府部门的责任与工作量增加，但无论是权威地位的削弱丧失还是责任工作量的增加，对这些政府部门来说本身就是一种利益的损害，所以这些政府部门出于维护自身利益考虑，在某些情况下自然就会有形无形地阻碍和反对深化行政体制改革。如李汉民在2012年的一次学术会上指出，深化行政体制改革对既是改革主体又是改革对象的政府部门来说，犹如自己砍自己的头、割自己的手、抽自己的筋、拔自己的皮、革自己的命，痛苦难忍在所难免，利益受损不可回避，因而只要可能，势必会遭受这些政府部门的阻挠与反对;吴敬琏先生也指出，政府部门利益和既得利益的干扰，是深化行政改革最主要障碍［2］。二是部分政府成员利益阻力。深化行政体制改革还会面临部分政府成员阻力，如同巨平所说，行政改革阻力往往来自政府公务员自身［3］。这是因为:一方面，深化行政体制改革不仅要求部分政府成员放弃他们长期以来形成的习惯性工作心理与方法，放弃他们长期以来拥有的工作知识与技能，而且还要求部分政府成员将其掌握的公共权力置于更加法制化、民主化、透明化的轨道来运行，这就给他们带来两种结果:一是他们在改革前所拥有的那些工作方法、知识、技能将丧失优势，二是他们所拥有的职权不仅将受更多、更严的监督与制约，而且还有部分要被取消或转移，这就使他们利用职权寻租腐败越来越难;另一方面，深化行政体制改革往往会导致部分政府成员经费编制削减与岗位裁撤，而经费编制削减与岗位裁撤意味着部分政府成员可能要被下岗分流到对其不利的其它单位中去或被要求提前退休，意味着他们部分工资福利待遇、社会地位要丧失。所以上述所存在的两个方面，如果仅从部分政府成员的利益来考虑都是不对的，因而有时他们不可避免地会阻挠深化行政体制改革。三是部分特权资本利益阻力。特权资本在此是指那些与政府关系密切的企业及其经营者、资本家，如石油石化企业、电信电力企业、银行金融企业、房地产开发企业及其经营管理者、投资人。这些特权资本在当前旧体制还没完全消除、新体制还没完全建立的过渡体制中获取了政府赋予的特许经营权和特殊照顾，形成了自身的特权利益，但这种特权利益往往会受到深化行政体制改革的冲击，因为深化行政体制改革从某种程度上说会限制部分特权资本使用部分特许经营权，会减少和削弱部分特权资本享受政府政策上的部分特殊照顾，如在深化行政体制改革前政府通过严格审批可以把部分民间资本、外国资本挡在只有部分国有企业才能经营的领域外，这样这些领域中的国有企业依靠政府赋予的特许经营权和政府政策上的特殊照顾就能获得高额垄断利润，但深化行政体制改革后政府部分审批权要被取消或被归还给社会市场，这样部分民间资本、外国资本就可进入原本只有国有企业才能经营的这个领域，所以这就势必会冲击到该领域中的国有企业获取高额垄断利益。因此，这些特权资本出于保护自身特权利益考虑，有时就会对深化行政体制改革持消极态度，阻挠深化行政体制改革的进行。 三、制度阻力:深化行政体制改革的第三重阻力 (一)旧制度惯性及制定者预设障碍阻力 任何旧制度决不会自动退出历史舞台，决不会终止于平和状态中，而是终止于新旧制度的激烈交锋与博弈中，也就是说，任何旧制度都会对试图取代它的新制度发出阻力。套用道格拉斯·诺斯的说法，旧制度本身构成了新制度形成和制度变迁过程的约束［4］。这是因为:一是旧制度惯性会阻碍深化行政体制改革，即旧制度往往意含一套与之对应的行政心理、思维、信仰，这套心理、思维、信仰在旧制度付诸实践一段时间后就会内化为特定人群的惯性思维模式和行为，而深化行政体制改革就是要试图打破旧制度下的这种惯性思维模式和行为，所以旧制度必然会做出强力反弹:试图阻止深化行政体制改革破除其惯性思维模式和行为，从而使深化行政体制改革中新旧制度变迁难以发生，导致深化行政体制改革迟滞。正如有学者所说，任何制度天然存在稳定的惯性惰性，而这种稳定的惯性惰性意味着:初始旧制度所带来的社会效益达到一定临界点时，尽管被人们意识到其缺陷，但人们还会选择和沿用初始旧制度，制度变迁不会立即发生，并且显得滞后，表现出很强的顽固性和延续性［5］;二是旧制度制定者预设障碍会阻碍深化行政体制改革，即旧制度往往代表旧制度制定者利益，而深化行政改革就是要用新制度取代旧制度，这就势必威胁、破坏旧制度制定者利益，所以旧制度制定者为了保护其利益，往往在旧制度制定时预先加入阻止新旧制度变更的阻碍因素。如皮尔逊就指出，设计制度的人可能希望它们能约束其继任者……为了保护自己，他们可能创建规则来使早先的制度安排难以改变。在大多数情况下，政治行动者也被迫约束自己……为了约束他们自己及其他人，设计者为制度变革设定了许多障碍［6］。 (二)新制度不完善阻力 虽然新制度是深化行政体制改革要建立的制度，但它并不总是与深化行政体制改革保持一致，也就是说，改革建立的新制度，由于受多种因素影响，刚开始可能还不十分完善，因而在某些情况下也会成为深化行政体制改革阻力。一是新制度顶层设计不足阻力。在中国，由于新制度顶层设计的理论研究不够深入、顶层设计的宏观协调机构还不够健全(没有一个专门负责深化行政体制改革的独立协调机构，改革工作大多分散在不同部门，如民政部负责改革行政区划调整，编委编办负责机构设置和人员编制，发改委负责审批各类行政体制改革试验区)、承担顶层设计任务的人和部门又不能完全超脱自身利益和本部门利益，这就导致深化行政体制改革中新制度顶层设计的缺乏与不足。如徐继敏指出，现行行政体制改革大多是政府自主行为，政府各行其是，缺乏顶层层面的统一设计［7］。而顶层设计的缺乏与不足势必使当前中国深化行政体制改革受阻，这是因为新制度顶层设计是行政体制改革上层对新制度进行宏观整体性、战略全局性、长远系统性的设计，目的是要达成改革宏观上的共识、凝聚各类改革力量、统一各类改革行为，所以中国深化行政体制改革中新制度顶层设计的缺乏与不足，势必导致中国深化行政体制改革认识分歧大、力量分散、关系难协调、步调难统一等问题。二是新制度法律化程度不足阻力。在中国，一方面，由于深化行政体制改革主要采取“先试点后推广”的“摸石头过河”路径，所以深化行政体制改革的一些新制度往往不可能一出台就上升为国家法律;另一方面，由于中国人多地广，不同地区差异性比较大，这就使不同地区的深化行政体制改革不能采取完全相同的制度，但深化行政体制改革新制度一旦通过立法程序上升为国家法律，就可能不只局限适用于某一地区，而可能要同时适用于多个地区;再有，部分深化行政体制改革制度执行者出于政策性制度责任小于国家法律性制度责任考虑，往往也会对深化行政体制改革新制度从政策性制度上升为法律性制度持消极态度。因而这就使得许多深化行政体制改革新制度难以上升到国家法律层面，从而导致深化行政体制改革新制度法律化程度不足。徐继敏就指出，深化改革行政体制需要思考宪法和组织法修改问题，但宪法与组织法修改并未纳入行政体制改革视野，而《关于深化行政管理体制改革的意见》虽然涉及行政体制改革，但其本身未转化为法律，所以我国各地推行的深化行政体制改革总体上并未纳入法治轨道，缺乏法律支持，改革制度法律化程度不足［8］。而深化行政体制改革新制度法律化程度不足带来的后果是:深化行政体制改革受阻，这是因为:深化行政体制改革新制度法律化从某种角度说有助于降低深化行政体制改革的政策随意性，提升深化行政体制改革的法律规范性、权威性与延续性，进而有助于确保深化行政体制改革目标实现，由此可见，深化行政体制改革制度法制化是确保深化行政体制改革顺利进行的一个重要保障，如果离开这个保障，势必降低深化行政体制改革制度的法律严肃性、权威性、规范性和延续性，增加深化行政体制改革制度的随意性、主观性。三是新制度不确定性阻力。深化行政体制改革新制度一般是在探寻、描述、反映未来的行政管理状态与模式，但这种未来的行政管理状态与模式往往是深化行政改革新制度制定者基于过去改革经验和当前行政管理现状所作的一种预测，但在这种预测分析中新制度制定者可能收集信息不全、获得知识不足、预测分析能力有限及受外部客观条件的制约，这就使得深化行政体制改革新制度对未来行政管理状态与模式的预测可能与未来行政管理实际相脱节，也就是说，深化行政体制改革新制度并不必然真实准确描述、反映未来实际中的行政管理状态与模式，因而部分民众对深化行政体制改革新制度就可能会产生一种不确定感、疑虑感和不安感———深化行政体制改革新制度到底会给他们带来什么样的行政管理状态，到底会对他们产生什么样影响，到底会给他们带来什么样的未来———进而导致部分民众阻碍深化行政体制改革。 (三)配套制度滞后阻力 配套制度在此主要是指与行政体制改革相关的经济制度、政治制度、社会制度。中国经过30多年的改革开放，经济制度、政治制度和社会制度虽有很大发展进步，但这并不代表这些配套制度就能满足深化行政体制改革的需要。事实表明，由于中国政治体制改革进展缓慢、经济体制改革尚未完成、社会体制改革又才刚刚起步，所以经济制度、政治制度、社会制度相对深化行政体制改革需要来说存在明显的滞后性，如政治制度中存在党政关系、政企关系、政社关系没彻底理顺，政党制度、党内民主制度、人民代表大会制度、选举人事制度、政协制度、基层自治制度不完善等问题;经济制度中存在市场经济法规不健全，市场监督制度不完善，自由企业法人制度没完全落实，公平公正的自由竞争机制没完全建立等问题;社会制度中存在非政府组织发展制度不足、公民自主自治制度不成熟、社会保障制度不健全等问题。而上述这些滞后问题的存在，势必会影响到深化行政体制改革中行政权力的重新调整与规范、行政职能的重新配置与转移、行政机构的重新整合与塑造、行政人员的重新调配与精简，进而导致深化行政体制改革向纵深发展的难度阻力加大。学者李至刚就指出，目前我国政治经济制度滞后，在一定程度上导致行政体制改革难度阻力加大［9］。 四、结论 通过上文分析可知，深化行政体制改革之所以困难重重、进展缓慢，是多种因素综合影响所致，但思想认识分歧阻力、传统保守文化思想阻力是构成深化行政体制改革的思想阻力，旧制度下所形成的政府部门、政府成员、特权资本等固化的利益体是构成深化行政体制改革的既得利益阻力，新旧制度与配套制度的不足与滞后是构成深化行政体制改革的制度阻力。因此，要破除深化行政体制改革困难，加快深化行政体制改革进程，就必须采取有效措施破解上述深化行政体制改革的“三重”阻力:首先，在思想方面，应通过提升人们认识能力、消解传统滞后的保守思想文化、加强现代先进的行政道德文化建设以及对深化行政体制改革进行广泛的宣传教育，来破除人们头脑中形成的人治思想、高度集权思想、全能政府思想、精英管理思想，帮助他们树立起与深化行政体制改革精神相匹配的创新思想、以人为本思想、自由民主思想、公平正义思想、平等法治思想、分权制约思想、公共服务市场社会化思想、协同治理思想、服务型政府思想、公开透明型政府思想、企业家政府思想，并尽可能让他们在要不要改革、改革路径与方式、改革成本等方面达成广泛共识，从而达到破除深化行政体制改革思想阻力;其次，在利益方面，应通过建立改革利益受损的适当补偿机制、政府人员下岗分流后的培训与保障机制、改革监督评估与惩戒机制、既得利益者正确义利价值观教育机制来提高既得利益者对深化行政体制改革紧迫性和价值性的认识，消除既得利益者对深化行政体制改革持消极和阳奉阴违的态度，从而达到破除深化行政体制改革既得利益者阻力;再次，在制度方面，应通过进一步推进政治改革、经济改革、社会改革来改造与深化行政体制相关的旧制度、健全与深化行政体制改革相关的新制度、完善与深化行政体制改革相关的配套制度，以尽可能消解旧制度的设计障碍、利益障碍、惯性障碍，提升新制度的顶层设计能力、法治程度和科学预测水准，完善配套的经济制度、政治制度、社会制度，从而达到破除深化行政体制改革制度阻力。 作者：戴昌桥单位：广东财经大学公共管理学院副教授 中国行政改革动力，阻力制度分析 摘要】： 改革是权力和利益关系的重新调整，它不可能使所有人 在同样时间获得相同的收益。因此，改革必然会遇到阻力。行政改革成功与否取决于动力和阻力两种力量的对比和相 互作用。长期以来，人们对行政改革的动力、阻力多从政治 学和管理学的角度进行研究，无可否认，这种研究有它特定 的价值，但在科学快速发展的今天，局限于这种方法有失全 面。本文试图利用制度分析这个崭新的分析方法，重新考察 我国行政改革的动力和阻力，旨在通过这种带有前瞻性的探 讨和研究，为我国行政改革的制度创新提供某些有益的启 示。本文共分四部分： 第一部分是对制度分析方法的一般介绍。介绍了新制 度经济学说的几个核心概念和理论；考察论证了制度分析方 法对中国行政改革的适用性。第二部分是对中国行政改革动力、阻力的具体分析。笔 者采用制度分析中个体主义的研究方法，从社会地位、偏好 显示和收益预期三个角度对社会利益群体进行考察；本部分 包含三个层次，首先从社会利益结构，以社会各阶层成员为 考察对象；其次从层级内结构，以行政机构为考察对象；第三 层总结行政改革的动力、阻力，并在分析个体理性的基础上，提出了消减阻力、增强动力的思路和方法。第三部分是分析促成中国行政改革动力、阻力的制度安 排。本部分从集体理性的角度，分析促成中国行政改革动 力、阻力的制度因素。笔者从政治制度、经济制度和文化制 度三方面考察，认为当前我国行政体制（制度）变迁主要受到 四种约束，即：人性假设的约束、制度偏好的约束、制度知识 的约束、环境约束。‘第四部分是进一步推进行政体制（制度）变迁的制度创 新。笔者认为由于个体理性与集体理性存在一定矛盾，所以 要解决二者冲突必须进行制度创新，通过创新设计一套有效 的机制，从而在满足个体理性的前提下达到集体理性。当 前，中国行政体制咳度）的创新包括三方面：正式约束的创 新；非正式约束的创新；实施机命的创新。 关键词：中国特色；行政管理体制；责任;法治； 服务；廉洁 一、引言 《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指导思想中提出要按照服务政 府、法治政府、责任政府、廉洁政府要求深化行政管理体制改革，总体目标是 到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，建设人民满意政 府[1]。由此可见，服务、法治、责任、廉洁是中国特色行政管理体 制改革的指向，是总体目标的显著特征，改革总体目标和这些要求之间的关系 性质和动态构架决定了中国行政管理体制改革的特性，也是引导改革实践和政 府转型的灯塔，不能厘清它们之间的关系特性和互动机制，构建理论上的中国 特色行政管理体制将是支离破碎的。 要回答这些问题，就必须从比较公共行政的视角，对中国特色行政管 理体制改革的特色问题进行比较。比较公共行政比较什么呢？美国学者海迪认 为，比较行政尽管有不同的］（．视角，但最基本的是“作为焦点的官僚制”[ 2p78)。他的比较分析从党政关系入手,分为发达 国家公共行政和发展 国家公共行政,之后又细分为政党主导型官僚体制和官僚主导型官僚体制，我 国被其划分为第二类发达国家的政党主导型官僚体制。因此，本文也认同政党 主导型官僚体制这一划分。 张立荣教授认为，中国特色国家行政制度主要包括单一制国家元首制度，国务 院制中央政府制度，民主集中制基础上的行政首长负责制，中国共产党主导的 多位一体的决策执行制度，以及内外结合的行政监督制度。这是一种静态比较 分析，使分析具有很好的基础。但是，本文所做的比较研究，不是基于制度静态结构的比较，也不是对中外官 僚体制进行全面对比，而是从行政改革的动态视角，运用比较行政的方法，从 改革总体目标、要 求关系方面进行比较，从而找出改革应然的理路。 二、中国特色行政管理体制改革总体目标与要求关系构架 法治、责任、服务、廉洁是人民满意政府的基本要素，也是行政体制改革 的长期目标指向，但是这些特征也是西方国家政府治理的基本理念和改革方向，如何赋予它们中国特色内涵，塑造适应科学发展、社会转型和利益关系深刻 变革、公共服务需求增长和结构调整的行政管理体制，是行政管理体制改革中 国特色的显性问题。 （一）责任政府——中国特色行政管理体制的关键特征，是行政权力本原问题 和行使方向质的界定。深化行政管理体制改革，建设服务型政府，核心在于责 任的实现。比较行政视角下中国特色责任政府有自己的独特涵义: 一是决策与执行责任主体中党政结构居主导地位。责任政府首先是决策责任问 题，我国政府决策体系存在宪政结构和党政结构,其中宪政结构更近似于执行 结构,党政结构更接 ］（．近于决策结构[3p89)，党政结构成为责任 政府的主体。与之相比，当代西方国家政体主要 划分为熔权制、分权制和监督 仲裁保障制，与此相适应，责任政府主体的责任主体有三种类型：狭义政府或 其中的内阁；作为行政首长的总统；作为监督仲裁保障人的总统以及狭 ］（．义政府 [4p181)。 二是责任内容的有限框架下增长和动态性。政府责任跟政府职能是紧密联系的，中国特殊国情决定了中国政府责任的宽泛性、增长性、变迁性。责任主体明 确后，责任内容就是政府职能的契约安排，即拥有多少权限、承担多少职能、负担多少责任。这种责任安排是动态的，职能内容和结构也是动态的，固守古 典主义的教条来处理现代经济社会问题，只能给予政府“刻舟求剑”的形象。政府的责任是有限的，但同时又是无限变化的，因此职能重点和结构也会随之 变迁，而且呈不断扩展之势。 三是从责任与权力的配置看，要从注重权力的分配，转向以责任为基础的权利 分配。责任和职权是通过何种途径赋予政府的呢？第一，通过公共舆论,这是 公民或者选民们对政府职能形成观念的焦点。第二，通过危机事件引导立法, 形成关于某项新的责任和职能的契约框架。因为，在当前中国政体发育程度下，公民是一种被动政府责任监控者。这两种途径都最终依赖于政治推动，最容 易触动政治强人神经的就是危机事件。 四是问责形式上以自上而下为主。《意见》中决定推行政府绩效管理和行政问 责制度；建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。健全以行政首长 为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。不难看出，它的问责方向是一种明确的界定。 中国特色责任政府建设应当明确以下几点： 1．中国特色的责任政府，应该是责任政党政府。责任途径不是简单的宪政问 责，而且应该包括党政问责。建立责任政党政府，在问责的对象上，不仅是狭 义的政府首长问责，而且是党委负责人要同时问责，因为党委系统在决策上承 担责任，居于主导地位，离开这一点，责任政府在中国国情下意义就大打折扣。 2．责任内容上是扩张的有限政府，有限政府不是小政府。中国的国情和经济 社会深刻转型决定了，政府经济和社会政策必须不断适应工业化和城镇化进程 需要，对宏观经济干预不断深入，一些政府职能不断扩张，政府责任自然根据 国家的法规而不断拓展，而有些职能和责任则不断削弱，因此政府责任问题不 是减少的问题，而是如何调整和适度增长的问题。 3．在问责主体上，应当合理化；问责程序上应做到规范化；涉及政府绩效问 题，谁设置的考核，谁负责问责。关于政府工作涉及权利问题，应当由公众通 过法律途径问责； 涉及政府整体战略任务绩效问责，应当由民众代议机关问责。涉及党群机关的行政责任问题，应当通过党的纪检组织和上级组织及人事组 织问责，可以探索党的代表会议问责机制。在决策问责和执行问责上有必要分 开考核，决策责任在党委，执行责任在政府。 （二）服务政府——中国特色行政管理体制本质属性的注解。服务是 责任的履行，是法治的重要部分，是满意的核心要素，是廉洁的必要条件。任 何政府都具有阶级属性和社会属性，西方国家服务政府改革与实践强调公平正 义、服务质量和效率的统一。比较行政视角下中国特色服务政府具有自身内涵 ： 一是从服务对象上讲，西方强调顾客导向，为公民服务，中国强调为人民服务，两者不尽相同。但是，这仅是概念上的区别。 二是服务的主要区别在主体和内容上。显然我国服务特色属于强政府特色，尽 管市场替代逐步加强，但是强政府仍然是显著特征。在服务内容上，我们的政 府仍然是经济建设服务型政府，具有统筹经济服务和社会公共服务的特点。从 地方到中央的关系看，经济服务型政府仍然占主导地位，这是由现时期中国的 基本国情和基本政策决定的。从行政改革的动因看，主要是构建与科学发展相 适应的体制，更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经 济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发 展。 行政改革最大的阻力来自于行政系统，来自于政府及其公务员。从理论上看，２０年来，我国社会的各个层面在政府的领导下，发生了深刻的变革，但这些变革的内容和范围主要是非行政系统的行政环境或者是在行政系统自身的非核心、非框架部分。随着改革的深入，中国的改革逐渐到了这样一个阶段：在继续推进社会经济文化系统改革（这种改革仍由政府设计、领导、发动和操作）的同时，必须对政府自身或自身的核心部分进行改革。这样，中国的行政改革本身就出现了一个非常特殊的悖论：政府既是行政改革的设计者、组织者、实施者和推动者，又是被改革的对象和被改革客体，改革的主体和客体二位一体，所以，行政改革在很大程度上是一种基于外部压力的、被动的自我“手术”。当这种“手术”需要伤筋动骨，改变有利于政府及其人员权力和利益格局的时候，行政改革的特殊阻力就产生了。这一悖论所产生的制约性会通过公务员———改革的具体操作者而体现出来并得以强化。显然，再科学、再完善的行政改革方案，如果在公务员这一方面受到阻滞，它们都会走样、变形，甚至流产。产生于公务员的阻力，可进行如下的概括： １基于利益和权力的调整而产生的阻力。如前面所指出，改革是权力和利益的再调整、再分配。这种调整和分配的任何举措均会涉及到现存的权力格局和利益格局。公务员是国家行政权力的载体，权力是能为局部和个人带来利益的条件之一。尤其中国社会是一个“行政化的社会”，（参见孙贵洪：《论中国社会的行政化力量》载《中国行政管理》１９９３年第８期）行政权力对社会生活进行广泛深入的指导、协调及干预和控制，社会现象、社会关系无不围绕行政权力而呈现、形成、展开，即便是在资源配置市场化的条件下，政府权力在社会生活中也将扮演不可替代的作用。公务员属于社会中权力和利益的既得者阶层，任何改革的大动作无疑会使他们相当一部分既得利益丧失，产生抵制是必然的。 ２基于习惯和官本位意识产生的阻力。改革本身就是对既定模式和习惯的一种否定，因此，它必须要受到习惯势力的阻挠和影响。对公务员，尤其是对可能被精简掉的公务员来说，行政机构改革意味着自己现存的工作方式、工作内容、工作环境、行为模式等的重大改变。这可能导致留恋目前状态，死抱毫无希望的习惯不放的阻力的出现。另一方面，官本位意识在中国国民意识和社会文化中占有重要地位，“官”被看成是身份和地位的最好体现，官职级别的高低是衡量一个人价值与成就的最主要标尺，且各项福利待遇与官职紧密关联。因此，为官只能上不能下，机关只能进不能出，一旦离开官场便人走茶凉，事事难办。这种社会思想氛围，是广大公务员走出机关，下海分流的一大思想障碍和阻力。 ３基于对不确定性的忧虑而产生的阻力。心理学的研究表明，不确定性因素使人产生紧张和忧虑。对公务员来说，本次行政改革，尤其是地方政府的机构改革，存在许多不得不忧虑的不确定性因素。如本职能部门能否被撤消？精简人员时，自己是否属于被分流之列？若被精简，自己的出路是什么？前途如何？这些忧虑使公务员产生压力，如不能持正确的态度，就会使他们对改革产生怀疑，进而形成消极态度和抵触性行为，防碍和制约改革的顺利进行。４基于依赖性而产生的阻力。我们管理体制的高度集权性，造成下级机关和下级人员缺乏创造性和主动性，事无俱细依靠上级的指示、指导和推动，而且这种依赖性有时被看成是稳重老练的表现。固此面对矛头针对自己权力和利益的行政改革，大家更是不能也不愿为天下先，“不推不动”，互相观望和等待，可能造成“上动下不动，越动越被动”的局面，坐失良机。 ５基于曲解而产生的阻力。一个人一旦确立起自己的态度体本系之后，就必然对外部输入的信息在既定的态度体系框架内作出反应。每个公务员对当前行政改革的目的、机制和前景是怎样理解看待的，出入会很大，其结果可能导致基于理解不清或理解混乱而抵制、干扰改革。如许多人对市场经济无非又是换汤不换药，重走“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的老路。因此，就用前几次改革的“经验教训”对待这次改革，以不变应万变，对改革持消极、应付和观望的态度。这种因曲解而产生的阻力一般比较持久，具有顽固性。 从行政改革实践的经验教训看，改革开放以来的历次行政改革之所以未能走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，一个不可忽视的原因正是行政系统自身的阻力。指出这一点，我们就不难理解，为什么设计良好的改革方案在实际的操作中走形变样，出现只放包袱不放权力，上有政策下有对策，强化创收弱化服务，实功虚做，隔靴搔痒，玩数字游戏，换汤不换药，该加强的职能得不到加强，需要撤并的部门反倒不断壮大等等现象，导致改革走过场。 参考文献： ［1］中共中央关于深化行政管理体制改革的意见［N］.人民日报，2008-03-05(1).［2］［美］费勒尔•海迪.比较公共行政［M］.北京:中国人民大学 出版社,2006．［3］张立荣.论有中国特色国家行政制度［M］.北京:中国社会科学 出版社,2003．［4］蒋劲松.责任政府新论［M］.北京:社会科学文献出版 社,2005． ［5］刘靖华，姜宪利.中国法治政府［M］.北京:中国社会科学出版 社,2006． ［6］吕祖礼.新加坡为什么能？一党长期执政，何以保持活力廉洁［ M］.南昌:江西人民出版社,2007.［7］薛刚凌.行政体制改革研究［M］.北京：北京大学出版社，2006 ．［责任编辑：岳 林］ 浅论大部制改革的动力与阻力 MPA2010 秦晋安 所谓大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的部门相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目的。 大部制改革的动力主要来自以下几点：第一，经济又好又快发展的内在要求；按照十七大报告的“大部制”改革的思路，大部制改革目标是：行政管理体制改革以适应市场经济发展。随着改革开放的不断深入以及市场经济体制的逐步建立，原有的行政管理体制暴露出越来越多的不适应性。例如环境、能源的问题突出了，可持续发展的矛盾问题突出了，要求政府在职能和机构设置上适应这个发展阶段的要求； 第二，社会发展的要求，民生问题的压力迫切要求政府转型；公共需求、基本公共服务的问题突出了。过去的强调经济总量、物质财富增加→现在的在物质财富增加的同时、要求共享基本公共服务→确定政府在保障公共服务中的主体地位和主导作用。同时，政府问责问题突出了，社会主义的民主政治发展也要求立法机关控制政府组成部门与其他行政部门，这就要求各部部长承担相应的政策责任，这也就要求部长进入国务院组成部门。简而言之，目前行政管理体制微观管制过多，宏观经济管理、市场监管部门、社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上比较薄弱。职能交叉、政出多门、机构重叠、决策成本高、协调困难。 根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉； 第三，中央政府层面的支持。党的十七大报告提出，要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。大部制改革启动了改革开放以来的第六轮政府机构改革，成为贯彻落实十七大精神的一个着力点。这将是我国行政体制改革的新起点、新突破，对于在新的发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义，具有深远意义。 大部制改革已是我国建国以来第六轮行政管理体制改革。虽然经过五次改革，但行政机构低效率、高成本、争功诿过、贪污腐败这些恶疾仍危害不浅。机构改革跳不出“精减—膨胀—再精减—再膨胀”的怪圈。这一切的根源都在于根深蒂固的政府部门利益化。政府部门有权无责，权力没有制约，责任无人追究。这直接带来了行政低效率、高成本。另外改革在具体实施过程中受困于具体操作，逐渐迷失了行动方向，淡忘了改革的根本目的。 任何国家都期望以一种更加合理的制度取代落后的制度，实行科学合理的制度变迁。但大部制改革在实际运行中，遇到相当大的阻力，具体有以下几个方面： 1.思想观念的束缚。在一定历史背景下人们对既定制度的观念一旦形成，就会在人们的思想中长期存在，对人们的行为产生根深蒂固的影响。因为人们通过长时间的经验学习和社会实践，逐渐形成了对制度变迁的特定的认识框架，从而限制了人们对新制度的理性认识和重新选择，而更倾向于以往的旧有制度。大部制改革在观念上的路径依赖主要有： 第一，传统君主制度对人们思想观念的消极影响。我国有长期的君主制度的历史，传统君主制度的核心观念就是“政治权威中的精英主义和等级制、政治体系的自主性”。在这种政治观念的统治和支配下，封建君主通过构建庞大的国家机构来加强统治和社会管理，因此我国的封建社会是典型的“大政府，小社会”模式。在该模式下，官僚机构日益庞大，官僚主义盛行，而市民社会日趋萎缩，这种状态持续了几千年。中国人在重建政治制度时通常也还会采用精英统治和等级权威的结构。在这种政治实践模式的长期影响以及意识观念的传承下，我国公民普遍缺乏政治参与意识，人们的公共行政观念淡薄，也缺乏对政府机构改革的监督意识。所以，这种没有外界参与，没有体制外的压力，而同时又受到来自体制内的强大改革阻力时，就会容易导致改革出现摇摆和妥协，甚至导致改革半途而废。 第二，受计划经济体制和苏联高度集权的政治经济模式的影响，我国逐渐形成了管制型、全能型政府理念，事无巨细，完全由政府说了算，公民缺乏自主权。同时在这种观念的影响和支配下，“官本位”浓厚，官僚主义作风盛行，公仆意识淡漠。这些传统的行政理念对大部制改革仍具有潜移默化的影响，它在阻碍着“以人为本”的服务型公共行政理念的完全确立。 第三，历次政府机构改革模式的惯性思维深入人心，而影响人们对大部制改革应有路径的选择，容易导致对原有改革模式产生依赖性。在以往机构改革中，政府与群众之间缺乏有效的政治沟通，人们难以参与到改革的政策制定和有效监督中去，以致于政府机构改革怎么改，改哪里，结果如何，成了政府的“自导自演”。 2.体制的制约。初始制度的选择对制度变迁具有强大的制约力。在行政机构改革过程中，宏观制度作为一种制度框架会对人们的行为产生限制作用，从而导致制度变迁中路径依赖的形成。当前，无论是我国现行的经济制度还是政治制度都会对大部制改革产生影响。 第一，不完善的市场经济体制的制约。目前我们市场经济体制发育还不成熟，诸多领域仍保留着计划经济体制模式的痕迹，政府仍在过多地干预微观经济，与此同时，政府的社会管理和公共服务的职能仍十分薄弱，去年发生的一系列突发公共事件，无不暴露了政府职能尚未实现准确的定位和转变的弊端。受不成熟的市场经济经济体制的制约，大部制改革要建立公共服务型政府体制难以一蹴而就，只能依据具体的经济发展状况循序稳步推进。 第二，我国政治体制改革相对滞后，无法与其它的各项社会管理制度的改革形成有效衔接和互动模式。大部制改革是一项复杂的系统工程，必然需要政治体制改革的同步推进。当前我国大部制改革要解决一系列问题，如部门整合、职能转变、人员分流和运行监督等，这些都程度不同地依赖政治体制改革的配套。如部门整合必然引起的权力重组，这就需要政治体制改革介入来消除“官场潜规则”;在职能转变上，当前我国政府存在的突出矛盾是政企不分、政事不开，而大部制改革的目标是“小政府、大社会”，这就有赖于宽松的政治生态环境来培育市场和社会组织;就人员分流来说，如果政治体制改革不能及时跟上，“能者上、庸者下”的社会正义规则有可能在实际执行中沦为“劣币驱逐良币”的汹涌暗流;同时，如果创业环境艰难，那些有心“下海”的公务员也不愿离开。没有政治体制改革的配套改革和同步推进，大部制改革很难得到深化和实质性进展，容易导致大部制改革的成果得而复失。 3.组织行为的影响。路径依赖理论同样强调组织行为对制度变迁的影响。由于报酬递增的协调效应和适应性预期的存在，与制度相适应的组织由于既得利益等多方面因素会维护原有的制度，而阻挠和干涉不利于现存制度的一切改革行为。这里所说的组织主要是指政府部门及其附属于其上的利益集团。大部制改革在组织行为上面临的路径依赖主要有以下几个方面。第一，机构改革的核心目标不明确，习惯于做机构人员上的“加减法”，忽视职能转变。以往的机构改革往往专注于机构撤立和人员精简，而忽视政府职能的根本转变。精兵简政是必要的，但并没有抓住机构改革的核心和关键，抓不住关键，也就无法从根本上革除行政管理体制存在的弊病。大部制改革与以前的改革有很大不同，改革的主要目标是推进政府转型，即主要由过去全能型、管制型政府向服务型、公共行政型的治理模式转变。应该说定位已十分清楚，关键是在行动上能否把主要功夫下在作“乘除法”上，而不是在“加减法”上。 第二，机构改革侧重于表层的“机构”调整，忽视了深层权力结构和运行体制改革。权力是政府机构的核心问题，权力结构和机制是政府机构改革的重中之重。然而，权力结构改革牵一发而动全，会打破原有的制度格局，触及既得利益者，阻力巨大;再加上对新制度预期的不确定性，使得权力结构的调整成为一个敏感而又复杂的难题，所以在政府机构改革趋向的选择上，一般不会轻易去触碰这个问题，而选择相对容易的政府规模、人员编制的调整。这也就是我们看到的在以往的机构改革中，政府规模和人员编制都有或多或少的精简，但唯一不变的却是政府的权力结构及其运行机制的原因。现在大部制改革已经提出建立决策、执行、监督“权力三分”新型的权力结构和运行机制的课题，这是一个良好的开端，期望实际执行中不要再次绕过这个问题。 第三，政府机构中长期以来存在的“权力部门化，部门利益化，利益集团化”现象没有得到根本遏制。部门利益的形成使一些个人或集团为维护既得利益，任何不利于部门利益的改革就可能会遭到他们的抵制和反对。正是受到部门利益以及利益集团的影响，才导致历次机构改革，表面上看似乎达到了预期目标，但其实并没有解决实质性问题，改革无法摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。大部制改革作为一次权力重组和格局重塑的剧烈变革，必然会遇到部门利益及利益集团的问题。因此，解决好部门利益化问题，并克服利益集团对大部制改革的阻挠和干涉是关系大部制改革成败的关键所在。但如何“说服”既得利益者“放弃”已有的势力范围，将是一个非常复杂的博弈过程。 第四，我国的政府机构改革缺乏透明性，政府没有为民众的参与和监督提供的畅通渠道和有利环境。在缺乏社会参与和监督的情况下，大众的利益要求往往难以充分表达，导致改革政策无法充分向群众利益倾斜。再加上改革受到部门利益和官本位观念的影响，一旦改革对部门及其官员的权力和利益产生威胁，他们就干涉和阻挠改革进程，甚至会利用改革政策和政府体制中的漏洞扭曲改革，以维护其既得权力和部门利益，致使改革方向和成果与预期目标相离背远。大部制改革同样面临着政府早已习惯的独自操作的挑战。 一、洋务运动的制约因素有： 1、封建中国皇室独揽大权，很难实行真正的自上而下的改革 2、固守中华文化中心主义和一厢情愿的外交追求。 3、甲午战争大量的赔款和北洋水师的全军覆灭，宣告洋务运动的失败，彻底打乱了中国现代化的内在进程,中断了经济结构的转换,4、洋务运动具有封建性、依赖性、和腐朽性。 二、当代中国改革的历史、现状和前景： 中国的改革开放已经走过了30年的历史历程，改革开放三十年，经济发展很快，成绩很大，这是不容置疑的。但是，问题也很多，问题同样也不能忽视。改革初期以求效率为其主要特征，提出了让一部分人先富起来的口号，大大地刺激了经济发展，然而片面追求效率而没有辅之于较完善的政治、法律、文化思想体系和较为有效的调节手段，造成了目前长期积累的结构性矛盾和粗放式增长方式未根本转变，能源、资源、环境、技术的瓶颈制约日益突出，农业基础薄弱的状况没有根本改变，保持粮食增产和农民增收难度增加，解决好农业、农村、农民问题任务十分艰巨，城乡、区域经济社会发展不平衡，城乡贫困人口和低收入人口有相当数量，包括就业、看病、上学、收入分配、社会保障、生态环境保护、安全生产、社会治安在内的一些关系群众切身利益的问题亟待解决，统筹兼顾各方面利益的难度加大，人民内部矛盾处于多发时期，社会建设和管理面临一系列新问题，人们思想多变性、差异性明显增强等诸多问题。（1）贫富差距问题（2）既得利益集团的权力寻租问题。以求平衡求和谐为其特点的所谓科学发展阶段。在上一个阶段造成的问题需要很好地解决，其解决的办法只有坚持改革一条路。而继续坚持改革阻力很大，其阻力我认为主要来源于第二阶段的既得利益者。一个是行业既得利益者。一个是地区既得利益者。当改革之初，决策者们为了减少改革的阻力，采取了市场经济的非常态形式。一些官员错把这些当成正常现象，千方百计地把持着“权力租”不放，或者干脆“设租”。这些不但不是改革造成的，而且是改革开放的重大阻力，我们的改革开放事业若要推向前进，必须清除这些“权力租”。（3）资源和环境的巨大代价。改革开放取得重大成就的同时，也伴随着资源和环境的巨大代价，经济持续快速增长同资源环境约束的矛盾，呈逐步增大的趋势。 三、从改革开放新阶段的矛盾的阶段性特征出发，下一步的改革至少有四大任务。 第一，以市场化改革实现可持续发展。一是资源环境约束的制度安排。解决资源环境问题，制度建设至关重要。关键是推进资源的价格改革，资源价格改革的主要任务有两条，一是资源价格改革，二是粮食价格改革。从现有的资源价格上来讲，存在两个突出问题：一是不反映市场供求关系；二是不反映资源的稀缺程度。环境保护的突出体制缺陷是，环境的外部成本难以内部化。二是继续加大宏观调控力度。从近几年的宏观调控看，现行的经济增长方式在一定程度上仍然体现为政府主导的特点。三是坚持市场化改革。新阶段的市场化改革，首先要通过资源价格的市场化，实现政府主导向市场主导的转变，使市场在资源配置中的基础性作用全面加强，为新阶段的可持续发展提供良好的制度安排。 第二，以基本公共服务均等化，推进社会和谐建设。一是解决基本公共服务的供给总量。要实现基本公共服务的全覆盖，从全国总体情况看，主要矛盾不是财力问题，而是财政支出结构问题，不调整财政支出结构，建设公共财政体制，基本公共服务均等化就很难实现。 二是解决基本公共服务供给的均衡程度。现在城市、农村，东部发达地区和中西部贫困落后地区的公共服务供给差别很大。尽管在较短的时间内，达到完全均衡很难，但是应该朝着这个目标前进。 第三，政治体制改革要同步进行。一是行政体制的合理安排。从总体上分析，现行的行政体制上存在几个突出的问题包括：中央与地方事权和财力的制度安排矛盾问题太多；行政体制范围内实现决策权、执行权、监督权的相互协调相互制约尚未破题；长期权力结构和短期权力结构的关系没有解决好。相对来说，政府的工作目标大部分是短期的，而人大 这样的立法机构应该考虑更长期的目标。就是说，长期的权力结构和短期的权力结构要取得平衡。 二是公民社会的有序发展。比如说社会组织的发展问题；比如说在利益多元化的前提下，社会协商制度的安排问题；再比如说社会监督体制的建立问题等等。 三是政府转型的进程。有效的公共治理结构最关键的是推进政府转型，政府转型问题解决不好，有效的公共治理结构就很难建立起来。为此，要加快从经济建设型政府转变为公共服务型政府。[13] 第四，加大力度，促进社会保障体系建设，其中农村的社会保障制度体系建设是重点也是难点。 中国行政改革的制度创新分析 摘要 政府制度创新是制度创新的核心内容，也是当前我国行政改革的决定性因素本文对近年来我国行政改革中的政府制度创新的路径作了理性思考，指出政府制度创新对我国行政改革的意义和作用，指明效率、民主与公正的价值诉求是政府制度创新的价值诉求、政府制度创新为我国公共行政的未来发展显示出光明的前景。 关键字：行政改革，制度创新，中国政府如何抓住全球化和信息化时代的发展机遇，迎接挑战，把握政府改革的发展路向，关键在于创新。作为我国政治体制改革重要内容之一的行政改革，是一个政府管理体制不断变革与创新的过程。改革开放以来，我国政府进行了多次机构改革，在政府制度创新方面取得了较人进展。当前，在我国政府加人WTO后，进一步从制度创新视角对政府改革进行理性思考，无疑刘一深化当前的公共行政改革其有重要意义.同时也是加强党的执政能力的一个重要方面。 一、行政改革的战略定位 一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构，但由于既有的改革基本上循于经济主导模式，形成了经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性也日渐积累，从而引发了经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”。就在政治体制改革进退维谷而政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，1992年，党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。而当“行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础”，由此成为经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求，处于中国体制改革逻辑发展全程的结合部。 之所以如此，是因为根据政治——行政“两分法”的基本理论假设，政治体制改革导向权力利益分配和公平与民主诉求，而行政改革导向责任和效率，可以改善政府成本——效益关系（紧缩编制、转换职能、澄清吏治、提高效率等），推动社会经济发展，并同时避免政治体制改革可能造成的超前政治参与等“转型问题”，从而保证经济发展和政治稳定两个方面兼顾。而且，虽然从法理上讲，中国“议行合一”的国家政权体制决定了行政机关只是立法机关的执行机构，但在实际政治生活中，政府却发挥 着非常活跃的国家统治和管理力量的功能，在所有国家机器（人大与“一府两院”）中居于主导和中心地位，实际承担着大量的行政、立法、决策和执行事务。这就决定了在这样一个“以行政为中心的时代”，我国的行政活动对于政治有着非常重要的影响。将行政改革从政治体制改革中单列出来，一方面有利于推进行政领域自身的发展，另一方面则可以适应经济体制的变迁，带动政治体制的变革。 行政改革这一“上下结合部”的战略定位，使其在国家发展和社会发展的宏观改革进程中扮演了承上启下的重要角色。既是适应和驱动相关改革领域的手段，又能达到理顺行政系统内外关系、重构政府权力合法性、合理性和有效性的目的。但是，这种“上下结合部”地位却不能被简单理解为体制改革“经济—行政—政治”的机械性时间顺序，因为在具体的改革实践中，行政改革本身就是政治体制改革这一大系统的一个子系统，政治与行政之间具有密不可分的联系；同时，由于中国行政体系与经济体制之间高度统合的性质，经济与行政之间也存在着尚未完全分化的关系；再加上经济、政治与行政三者之间必然的客观互动联系，实际上，在行政改革的现实进程中，有一个改革的边界问题，即行政体制改革如何谋取与经济体制改革和政治体制改革在合理时序与幅度上的互相配合。而明确我国行政改革边界的关键性题域，则是现阶段构建面向现代化的政府权力和进行制度创新的理论前提，实质上也是对行政改革地位的动态把握和战略运用。 二、行政改革的理论定位 如何正确处理国家与社会、政府与公民的关系已成为西方各国行政改革的出发点和着力点。当代西方的行政改革，越来越强调国家与社会、政府与公民之间的合作互动，这主要表现为政府的功能从传统的统治转向治理，从管理转向服务，从善政转向善治。这里，我们所说的善政是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要，它强调的是政府权威的主导作用。而善治则表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的一种合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 从善政向善治的转变，实际上是从政府权力向公民社会的回归，是权力责任重心的转移，是一个还政于民的过程。民主化作为这个时代的政治特征，其基本意义之一就是政治权力日益从政治国家返还公民社会。但政 府权力的限制和国家职能的缩小，并不意味着社会公共权威的消失，只是这种公共权威日益建立在政府与公民相互合作的基础之上。可以说，公共行政从善政向善治转变，把公共行政改革定位在政民关系上是适应全球化与民主化进程的必然结果。 1978年以来，我国在更广的范围和更深的层次上进行了大规模的经济体制改革。改革的大方向是由“计划”转向“市场”，即由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。为了适应这种转变，我国各级政府围绕着权力下放、转变职能这个行政改革的重点，对行政管理体制、管理机构、管理方式、人事制度等进行了不断深入的改革。随着政府职能的转变和政府权力的转移，我国社会市场化程度不断提高。据有关部门统计，1997年中国经济总量的90%已市场化，市场机制在资源配置和经济生活中的调节作用日益突出。可以说，1978年以来的改革，已使我国的国家与社会、政府与公民的关系发生了重大改变，历次行政体制改革通过不断强调政府职能的转变，使政府权力向外向下移动、在部门间平行移动并最终逐渐实现了向公民向社会的移动。 特别是我国1998年机构改革时，国务院有关部门下放了44项职能，直属办事机构下放了14项，部委管理的国家局下放了56项。同时，地方政府也相应地下放了某些职能，有些甚至直接下放到了社区甚至街道，从而更贴近了公民，使公共行政更符合公民的偏好，增强了公共行政的回应性。从某种意义上说，以前我国行政体制改革之所以走不出精减——膨胀——再精减——再膨胀，一放就乱、一乱就收、一收就死的“怪圈”，在很大程度上与以前只是处理体制内部关系而不注重处理政府与公民这一外部关系有关。所以，要想使我国行政体制改革彻底跳出“怪圈”循环，下一步就要从调整政民关系出发，进一步对行政体制进行根本性的调整，构建新的行政体制，以适应我国政治、经济与社会的发展，适应世界的民主化潮流。 三、行政改革中的制度创新 我国行政改革是一个涉及多方面和多环节的系统工程，有中国特色社会主义制度是其基本制度环境，这一制度环境决定了行政改革的方向和内容。也就是说，我国行政改革所要进行的制度创新是在坚持有中国特色社会主义制度的前提下进行的，这一制度创新并不包含有中国特色社会主义制度的改变，而仅仅是对“一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”的进一步完善。 从行政改革的战略定位和理论定位出发，具体地说，我国的行政改革所要实现的制度创新主要就是对权力运行机制、公共政策规范体系、政府角色定位和行政行为方式等等进行的调整和重新确证。 这一过程大致包含三个层次：第一个层次是确定政府及其行政权力体系的公共性质；第二个层次是通过法制建设和公共政策的制定，为整个社会的经济生活、政治生活以及其他各个方面提供规范；第三个层次是通过组织结构、职能关系、权责关系等方面的调整，改革行政管理方式的制度性基础，把恩赐型的公共物品供给转化为服务型的公共物品供给。这里，第一个层次的内容是制度创新的价值目标，也是制度创新的总的价值基础。第二个层次属于制度供给的内容，即公正、公开和依法行政，但它依然是价值层面的制度供给。第三个层次的内容则是在政府的实践运作层面上的制度供给，它主要表现为以下几个方面：（1）坚持利益导向；（2）把建立廉价、廉洁、高效的政府作为目标；（3）保证自由秩序的供给；（4）提高政府能力；（5）基本宗旨是为人民服务。 总之，我国行政改革中制度创新的现实目标主要包括三个方面：（1）行政行为方式的改变。行政行为方式的改变是指行政行为从绝对支配和全面干预的方式向宏观引导的方式转变，也就是说政府不再干预具体的经济活动，而把具体的经济活动让市场去调节。（2）政府与社会及政府与基本的社会制度之间关系的改变。政府与社会的关系应从管理定位向服务定位转变，政府与基本的社会制度之间的关系则应从依附和从属型向效能型转变，即注重引导和促进社会政治、经济的可持续发展。（3）规则体系的改变。即加强规则体系的理性化和系统性，消除体系中相互矛盾和冲突的方面，使规则体系建立在统一的价值原则上，这三个方面的系统实现就是我们所讲的制度创新，也是当代中国行政改革之路径选择。 参考文献 [1] 程宏，李清华，胡洪涛.论行政改革目标──政府制度创新 [J].行政论坛，2000，（03） [2] 谭仲池.有效加强政府制度建设的一些做法和体会[J].求是，2005，（06） [3] 吴克明.论政府制度行为文明的基本原则[J].求索，2004，（11） [4] 周庆行，吴长冬.近30年行政改革的回顾与反思——政府公共性的理性回归[J].中共南京市委党校学报，2008，（02） [5] 李秀峰.韩国金大中政府行政改革的成效及特点分析[J].太平洋学报，2006，（08） [6] 周庆行，吴长冬.近三十年行政改革的回顾与反思——政府公共性的理性回归[J].重庆行政，2008，（01） 社科院报告求解： 社科院报告求解：行政审批改革遇到了哪些阻力 2009 年 02 月 11 日 11:34 [发表评论] [推荐朋友] 来源：中国青年报 [关闭窗口] 滕兴才 [打印本稿] 中国青年报记者近日获得的中国社会科学院《审批改革、腐败治理与市场完善》的报告 显示，改革开放以来特别是 2001 年以来的行政审批改革虽然取得了很大进展，但还只是阶 段性、初步性的，审批制度改革远未完成，要继续推进行政审批制度改革，必须转变改革方 式。报告撰写者、社科院经济学研究所副研究员林跃勤日前在接受本报记者采访时表示，当 前行政审批制度改革中，审批过多过滥的情况还很严重，行政审批改革良性机制远未形成，持续推进行政审批制度改革面临很大阻力。上有政策，上有政策，下有对策 报告显示，虽然经过几次改革，中央和各地政府均削减了为数不少的审批事项，但留存 下来的审批数量依然很庞大，而且留下来的审批事项还有许多是政府不该管、属于市场范围 内的事情，现行行政审批制度的基础并未根本触动。如目前某市房地产开发商需要经过近20 个部门、近200 人签字、约 60 个印章，奔忙两年时间，花费数千万元，才能建设一个项 目。同时，审批项目削减中走过场、重数量、避重就轻，避虚就实、明减实增、阳奉阴违，实际上只减那些不能收费或核准的事项，对本部门有利的，特别是一些收费项目却揽在手里 不放等现象不少。还有些部门和地方将审批权转移给下属协会、行会等中介机构等，“按下 葫芦浮起瓢”的情况普遍存在。此外，一些打着各种名义进行的“变相审批”比审批更麻烦。比如一些项目名义上取消 审批，改为备案制，但企业申报备案更加复杂麻烦，所需要的周期更长。再比如一些互相矛 盾、互为前提的许可条件，让企业在办证的时候左右为难。据林跃勤介绍，国外有研究表明，在发达国家，办一个企业平均需要过 6 关，用 26 天，花费年收入的 8%；而在发展中国家，平均要过 11 关，用 59 天，花费年收入的 122%。“目 前在中国注册一个企业平均需要多少天，没有准确的数字，预计是发达国家的若干倍”，林 跃勤说，“慢的主要原因就是行政限制和审批程序依然比较烦琐。” 报告表明，我国行政审批制度改革始于上世纪 80 年代，而全国性大规模行政审批制度 改革则是从 2001 年开始的。2001 年 9 月，为了适应加入 WTO 对转变政府职能的需要，国务 院成立了行政审批制度改革工作领导小组，全面清理国务院各部门、单位的审批项目，并在 全国范围内有序地展开，触及到行政审批各个方面，标志着行政审批 改革进入到实质性阶段。然而报告认为，目前进行的行政审批改革大多是被动进行的，良好的改革机制远未形成。报告分析认为，目前的改革大多是应急型、浅层型、减量型和被动型的，改革偏向审批 项目数量上的压缩，有的地方甚至玩起数字游戏。行政审批制度改革缺乏长期规划和经常性， 改革依然具有自上而下、政治运动式、风暴式改革的痕迹。自觉进行审批体制改革的内在动 力不足，2001 年以来的审批改革主要是在履行加入 WTO 承诺的外部压力下发生的，并非完 全是自觉自发的。行政审批制度改革还没有以体现国家意志的法律形式予以规范，如设立审 批事项的权力、审批程序、监督措施等的法定化均未实现，也还不能适应市场经济对政府管 理的要求。正因为各地区、各部门的审批改革具有被动特性，所以，常常造成改革在不同地区、不 同领域表现得极不均衡。行政审批改革和项目削减要求基本上是按照各地区自我检查、自我削减、自我“瘦身”，使中央要求与目标和地方的实际执行差距较大，各地审批改革进度不 一、有的砍得多，有的 减得少，苦乐不匀突出，出现了“谁减的多，谁吃亏”的逆向刺激。时间一长，就有可能出 现对同一事项不同地区做法不同、不同省市同一部门职能大相径庭的情况。阻力来自何方 报告还认为，持续推进行政审批制度改革面临很大阻力。从目前情况看，由于政治体制 改革和反垄断改革滞后，如政府职能部门和官员为了自身利益，不愿继续放权，甚至借口经 济发展中的新事物、新情况要求增设新的机构、新的行政许可和审批权，垄断部门也希望借 助各种审批门槛，限制其他竞争者的进入。报告针对这些问题提出若干对策建议，包括继续转变政府职能，减少审批数量，强化审 批制度改革中的反腐败机制，加大对审批寻租腐败的惩罚力度。报告特别强调要创新行政审批改革模式，提出要实现五个转变：从以往的临时性、阵风 式审批制度改革转向按照内外环境变化和完善市场经济客观需要经常性的改革；由头痛医 头、脚痛医脚的被动性、补漏性改革转为主动性、预防性改革；从偏重于发命令、定指标等 方式的指令性改革向依据社会经济发展需要决定审批事项增减的制度性改革转变；从单项 性、局部性改革转向配套性、整体性改革，把行政审批制度改革与司法体制、人事体制、价 格体制等其他各项改革紧密结合起来； 从重改革过程和规模向重改革质量和绩效转变，特别 是要消除那种以为减少了审批数量，而对数量减少之后的监管、运行方式和效果不闻不问，作为审批制度改革 成功的浅薄思想。 社科院学者： 社科院学者：行政审批改革良性机制还未形成 人民日报 2009-02-17 字体: 【大 中 小】 共有评论 0 条 “改革开放以来，特别是 2001 年以来的审批改革虽然取得了很大进步，但依然是阶段性和初步性的，还有诸多问题与不足没有得到解决。审批过多 过滥情况依然严重，审批腐败并未得到根本遏制，行政审批改革良性机制还 未形成。 ”这是中国社会科学院 经济研究所宏观室副研 究员林跃勤在题为《审 批改革、腐败治理与市 场完善》的报告中得出 的结论。审批削减，“按下葫 审批削减，按下葫 芦浮起瓢” 芦浮起瓢 报告认为，从根本 上说，现行行政审批制 度的基础还未触动，留 下来的审批事项还有许 多是应减未减的事情。而且，审批改革进展不均衡。行政审批改革和项目削 减要求基本上是按照各地区、各部门自我检查、自我削减、自我“瘦身”，使 中央要求与地方的实际执行差距较大，各地审批改革进度不一，砍多砍少、苦乐不匀突出。审批项目削减中往往只减那些不能收费或核准的事项，对本 部门有利的，特别是一些收费项目却揽在手里不放，还有些部门和地方将审 批权转移给下属协会、行会等中介机构等，“按下葫芦浮起瓢”的情况普遍存 在。“变相审批严重，备案比审批更麻烦。一些项目名义上取消审批，改为 备案制，但企业申报备案更加复杂麻烦，所需要的周期更长。” 林跃勤认为，审批过多过滥的情况表明，政府习惯于审批的行为方式没 有得到根本改变，政府管理职能和管理理念的转变还不到位，“审批崇拜”的习惯与意识未变，沿袭计划经济体制下的政府行为惯性，重行政命令、轻市 场调节，重长官意志、轻自愿协商，重审批、轻监管。审批越多，审批越多，寻租腐败发生越多 报告对审批腐败的问题做了重点关注。报告指出，审批项目减少了，但审批寻租现象并未同步减少。行政审批 金钱化、收费过滥、“不给好处不办事”等现象并未从根本上得到遏制。林跃勤说：“市场有缺陷，需要政府干预是无疑的，但行政审批过度会 造成扭曲、浪费和腐败。经验表明，行政审批规模与审批寻租和社会成本成 正相关关系，即审批越多，寻租腐败发生越多，社会成本越高。” 报告认为，加快行政机构改革、继续推进大部制改革，加快政府职能转 型，使行政审批范围最小化，完善备案制，是建立市场经济最具实质性的步 骤。“可以借鉴国外的成本/效益分析方法来设立合理行政审批规模，对短缺 资源开发利用通过公开竞拍行政许可(审批)。一些从行政审批撤下来的事项 或 者不再适合由政府审批与许可的事项，改为备案并可以由政府授权社团、协会和中介组织来办理。当然，同时需要强化对这些社会中介组织的审查、监督和规范管理，以免产生新的失控和问题。”林跃勤说。审批改革，审批改革，由运动性转向经常性 报告就创新行政审批体制改革与运行模式提出六点建议。由运动式审批改革转向经常性改革。为避免只有出现了审批违规违法和 巨额寻租腐败案件之后才会对审批违法与腐败行为进行查处状况的重演，特 别需要建立起经常性的动态监管制度。由被动性、补漏性改革转为主动性、预防性改革。审批制度改革要体现 前瞻性、预防性和经常性，不是等到问题严重时才刮刮“风暴”。从指令性改革向制度性改革转变。取消旧的或增设新的审批事项，都必 须制定严格的审批程序，依法进行调整，在制度框架下进行，杜绝长官意志 和随意性。由政府唱“独角戏”转变为“多重唱”。行政审批制度改革方案由政府与人 大、政协、科研机构、群众多元主体联合参与，使改革方案更具科学性、群 众性和可执行性。从单项性、局部性改革向配套性、整体性改革转变。行政审批改革的深 化，需要把行政审批制度改革与相应的行政制度、司法制度、人事制度、产 权制度等的改革结合起来，综合配套、统筹兼顾。从重改革过程和数量向重改革质量和绩效转变。要消除那种只重视审批 数量的减少，而对数量减少之后的监管、运行方式和效果不闻不问的观念，更加重视审批改革之后的管理方式和效果变化，将绩效作为审批改革的最终 评价标准。(记者施芳)(编辑：何胜)行政体制改革的阻力（行政改革）的介绍就聊到这里吧，感谢你花时间阅读本站内容，更多关于8、 行政改革以适应社会 环境为取向意味着公共组织必须适应社会变 迁、行政体制改革的阻力（行政改革）的信息别忘了在本站进行查找喔。
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